法学论文：宅基地的租赁与农村房屋的买卖

一、问题所在
    
    在农村，村民出卖自己的房屋，时有发生，这时便涉及到宅基地如何处理的问题。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第六十二条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”从这些有关宅基地的法律规定中，尚看不出对上述问题的处理方法。另外，村民宅基地面积超标时如何处理，也存在困扰。
    
    二、物权法立法草案及现存争议
    
    2002年12月九届全国人大常委会第三十一次会议审议的《中华人民共和国民法（草案）》第二编物权法第一百六十九条规定：“宅基地使用权不得单独转让。建造在该宅基地上的住房所有权转让的，宅基地使用权同时转让。”这一规定，在2004年10月15日《中华人民共和国物权法（草案）》委员长审议稿中未作修改，全国人大法律委员会经研究认为，这个问题比较复杂，需要进一步研究。
    
    对上述物权法草案的规定，存在不同意见。一种意见认为，农民的宅基地是由村里分配无偿取得的，是农民基本的生活保障，农民出门打工的，可能回乡，如在城里落户，其宅基地应当归还集体，宅基地上的住房可以在集体内部转让，但能否在集体之外转让宅基地上的住房，需要慎重考虑。如果允许在集体之外转让，还会影响村的建设发展规划。另一种意见认为，建立在宅基地使用权上的住宅所有权属于农民，对该住宅农民有权处分，从增加农民的融资途径考虑，也应当允许宅基地使用权流转。
    
    三、“宅基地使用权的转让”误区
    
    由于包括宅基地在内的农村土地是属于集体所有的，不允许土地所有权转让。相似的问题，在国有土地场合，现行的做法是国有土地使用权的出让和转让。依思维的惯性，人们很自然地便想到“宅基地使用权”的转让，而非“宅基地所有权”的转让。接下来的问题，便是讨论宅基地使用权能否转让。这种思维路径，在不知不觉之间，便步入了一个误区，一个非此即彼、二者仅能选择其一的误区，以致问题的讨论陷入僵局，难能取得进展。
    
    上述僵局的陷入，一个重要的原因在于思维局限于“物权”领域，无论是“宅基地所有权”还是“宅基地使用权”，无不是物权，仅在物权领域内寻找解决方案，难免导致“山穷水尽疑无路”。如果思维开阔一些，同一问题可否在“债权”领域里解决呢？一旦这样思考问题，很快我们就会发现“柳暗花明又一村”了。
    
    四、宅基地的租赁
    
    租赁作为一种债之关系，主要是由当事人签订租赁合同的方式发生，我国合同法第十三章所规定的“租赁合同”，主要是规范这一问题。值得引起我们注意的是，租赁权除了基于合同发生之外，还可以基于法律规定发生，这一问题，无论是在日本（暂登记担保法第10条）还是在我国台湾地区的立法中，均已存在。
    
    比如，台湾地区民法债编1999年修订后，增订第四百二十五条之一，规定：“土地及其土地上之房屋同属一人所有，而仅将土地或仅将房屋所有权让与他人，或将土地及房屋同时或先后让与相异之人时，土地受让人或房屋受让人与让与人间或房屋受让人与土地受让人间，推定在房屋得使用期限内，有租赁关系。其期限不受第四百四十九条第一项规定之限制。”（租赁期限不得愈二十年之限制）“前项情形，其租金数额当事人不能协议时，得请求法院定之。”
    
    上述规定，便是所谓“土地及其土地上之房屋所有人相异时租赁关系之推定”，或者称为法定租赁关系，在土地与建筑物并非一体的不动产而是各自独立的不动产的框架下，实属解决“房”“地”关系的一个可行的方案。笔者认为，我国物权立法可以借鉴上述做法，处理农村房屋买卖等相关问题。相应地，有几点需要明确：
    
    其一，农村房屋买卖有现实的必要，亦非现行法所禁止。在农村，村民子女考取大学，户口由农村迁入城市；子女在城市定居后，父母随子女共同生活而脱离农村，亦颇为常见；农民进城打工或做生意，一朝发达，在城里购买商品房而举家搬迁，脱离农村，也已非常普遍；偏远乡村村民到农村集镇经商，久而久之，感到租房不如买房者有之；城里人向往田园牧歌式生活，愿意在农村购一住所者有之；城市下岗工人摇身一变，上山下乡，由工业工人变为农业工人甚至农场主者亦有之；村民生老病死，成员构成变动不居，而居住需求也随之变化不定，有需有供，买卖之势，日趋上升。另一方面，土地管理法第六十二条第四款仅规定农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。并没有禁止农村房屋的出卖。
    既然农村房屋买卖有此现实必要，房屋出卖后，就要解决宅基地问题。
    
    其二，1988年宪法修正案第二条修正了《中华人民共和国宪法》第十条第四款，去掉了土地不得出租的限制。包括宅基地在内的土地出租问题，在我国宪法上已不存在障碍。
    
    其三，如果借鉴法定租赁权构想，农村房屋的买受人在取得房屋所有权的同时，对于房屋的宅基地，并非取得作为物权的村民的“宅基地使用权”，而是取得作为债权的“宅基地租赁权”，基于该债权，房屋买受人可以占有使用宅基地。这一结果，并非出于农村房屋买卖双方的自由意思，而是出于法律的直接规定，是基于法律规定而当然发生的结果。
    
    其四，租赁的标的物是“宅基地”，而非“宅基地使用权”。由此可知，租赁关系的当事人并非完全等同于房屋买卖的当事人，具体来说，出租人不是作为房屋出卖人的村民，而是作为宅基地所有人的村集体组织。
    
    其五，对于宅基地的租赁期限，宜规定不受合同法第二百一十四条“租赁期限不得超过二十年”的限制，而是像台湾民法那样推定在房屋可得使用期限内，有租赁关系。
    
    其六，对于租金，可先由当事人协商，如当事人达不成协议，则可请求法院确定。
    
    五、“宅基地使用权一并转让”宜予修正
    
    物权法草案第一百六十三条规定：“宅基地使用权不得单独转让。建造在该宅基地上的住房转让的，宅基地使用权一并转让。”第一百六十四条规定：“宅基地使用权不得抵押。建造在该宅基地上的住房抵押的，在实现抵押权时，宅基地使用权一并转让。”
    
    上述规定中的“转让”语义应当作一致的理解。住房的转让，指的是住房归属的变化（比如通过买卖、互易、赠与），所谓“宅基地使用权一并转让”，也应当理解成为“宅基地使用权”归属上的变化。物权法草案第十三章规定宅基地使用权，显然是将它作为一种用益物权，而这种用益物权带有一定的身份色彩，是村民的基本的生活保障，应该限定为村民专有。农村房屋的买受人，为了达到其在法律上合法利用宅基地的目的，完全可以通过法定租赁权解决问题，并非必须借助于取得“宅基地使用权”实现目的。况且，这种一并转让的“宅基地使用权”，由于不得单独转让、不得抵押，虽有物权之名，未见多少物权之实，而通过租赁权足可以达到利益保障之目的，更何况租赁权还有物权化的趋势。
    
    六、“宅基地使用费”应为宅基地租金
    
    物权法草案第一百六十一条规定：“村民经本集体分配取得宅基地使用权。一户只能分配一处宅基地。村民占用的宅基地面积超过规定标准的，应当交纳宅基地使用费。”第一百六十五条规定：“本集体的村民通过转让取得两处以上宅基地的，应当交纳多占部分的宅基地使用费。本集体以外的人通过转让取得宅基地使用权的。应当交纳宅基地使用费。”
    
    在上述法定租赁权的构想下，上述规则可以得到顺理成章的解释，即宅基地具有村民生活保障的功能，面积超过标准，即越过了基本生活保障的范畴，依租赁关系使之支付对价，合乎法意情理。因而，这两条中的“宅基地使用费”，其实质就是宅基地的租金，而其收取人当然是作为出租人的村集体，其交纳的方法，自然可以按照租金的相关规则处理。